居民最大錢袋子的存款存款安全網(wǎng)——存款保險(xiǎn)成為兩會(huì)熱點(diǎn)。

截至2024年1月末，保險(xiǎn)本外幣境內(nèi)存款規(guī)模292萬億元，何讓會(huì)金其中住戶存款規(guī)模突破140萬億元。更安而存款歷來是全兩居民最大的“錢袋子”。因此，融界守護(hù)存款安全事關(guān)國家金融安全和社會(huì)穩(wěn)定。存款存款 

兩會(huì)期間，保險(xiǎn)兩位來自人民銀行系統(tǒng)的何讓會(huì)金代表和委員“不約而同”地關(guān)注存款保險(xiǎn)制度相關(guān)問題。全國政協(xié)委員、更安人民銀行廣東省分行行長張奎的全兩提案為加快完善存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制；全國人大代表、人民銀行遼寧省分行行長付喜國則建議，融界在《金融穩(wěn)定法》等立法中完善存款保險(xiǎn)制度。存款存款

為何需要更加重視存款保險(xiǎn)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)？現(xiàn)行的存款保險(xiǎn)制度有何缺陷？應(yīng)如何進(jìn)一步完善？南方周末就此話題深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來對(duì)于問題銀行風(fēng)險(xiǎn)處置取得的何讓會(huì)金重要共識(shí)之一便是早識(shí)別。但實(shí)踐中要做到“早”并不容易，一則因?yàn)榻鹑诒O(jiān)管機(jī)構(gòu)之間監(jiān)管職能重疊和空白并存，系統(tǒng)化的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系尚未建立。與此同時(shí)，既有的金融相關(guān)法規(guī)對(duì)于存款保險(xiǎn)制度的相關(guān)規(guī)定在實(shí)踐中難以充分體現(xiàn)立法意圖，亟待完善。

存款保險(xiǎn)到底保護(hù)什么？

存款保險(xiǎn)是金融安全網(wǎng)三大支柱之一，又稱存款保障，在全球主要國家普遍存在。美國存款保險(xiǎn)制度是根據(jù)美國1933年《聯(lián)邦儲(chǔ)備法案》第十二條 (B) 而創(chuàng)立。這是世界上率先建立的最完善的政策性的存款安全保險(xiǎn)制度。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司甚至是獨(dú)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

我國存款保險(xiǎn)制度始自2015年。當(dāng)年實(shí)施的《存款保險(xiǎn)條例》規(guī)定，存款保險(xiǎn)是指投保機(jī)構(gòu)向存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)（下稱“存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)”）交納保費(fèi)，形成存款保險(xiǎn)基金。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)依照規(guī)定向存款人償付被保險(xiǎn)存款，并采取必要措施維護(hù)存款以及存款保險(xiǎn)基金安全的制度。換言之，存款保險(xiǎn)就是一種為維護(hù)存款安全而創(chuàng)設(shè)的制度。

存款與每個(gè)公眾切身利益密切相關(guān)，但存款保險(xiǎn)對(duì)于公眾仍屬“生僻詞”。究其原因，主要是存款保險(xiǎn)的投保人并非廣大儲(chǔ)戶，而是由存款類金融機(jī)構(gòu)（主要是各類銀行、信用社）作為投保人向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)定期繳納保費(fèi)。

隨著近年來美國硅谷銀行等海外多家商業(yè)銀行破產(chǎn)，國內(nèi)部分中小商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)暴露等事件，公眾對(duì)存款安全和存款保險(xiǎn)的關(guān)注度有所提升。但南方周末新金融研究中心研究員調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公眾關(guān)注度也僅限于諸如“單個(gè)銀行單個(gè)存戶最高償付50萬元”等少數(shù)話題。對(duì)存款保險(xiǎn)制度的適用范圍、保險(xiǎn)費(fèi)率、保費(fèi)運(yùn)用和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警等方面的金融認(rèn)識(shí)甚少。

例如，被調(diào)研的多數(shù)公眾并不清楚，存款保險(xiǎn)制度只保護(hù)儲(chǔ)戶在單個(gè)銀行最多50萬元的法定存款安全，但對(duì)銀行或其他金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的理財(cái)產(chǎn)品、基金、信托，以及在銀行開設(shè)的基金托管賬戶、證券保證金賬戶的托管資金等不承擔(dān)保護(hù)義務(wù)。一旦相關(guān)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)被迫清算，投資者能否收回本金，只取決于該金融機(jī)構(gòu)的清算結(jié)果。再如，不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的存款類金融機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)費(fèi)率不同。

不僅僅發(fā)揮了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警作用

存款保護(hù)制度最大的作用并非坐等金融機(jī)構(gòu)出險(xiǎn)而被動(dòng)償付，盡早識(shí)別存款類金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)并對(duì)其進(jìn)行預(yù)警才是其根本功能。

事實(shí)上，自2015年存款保險(xiǎn)制度建立以來，我國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過費(fèi)率評(píng)級(jí)、核查和評(píng)估等方式實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，并與其他金融監(jiān)管部門協(xié)同，在防范和處置金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了重要作用。

張奎對(duì)此頗為認(rèn)同。他認(rèn)為，存款保險(xiǎn)制度是我國金融安全網(wǎng)的重要組成部分，具有風(fēng)險(xiǎn)早期識(shí)別和校正的作用。成立之初，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就把早期糾正作用作為其基本功能之一，并逐步推動(dòng)確立差別化費(fèi)率及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)的制度安排。《中國金融穩(wěn)定報(bào)告（2021）》顯示，截至2020年年末，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共對(duì)635家“高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)”實(shí)施早期糾正措施，其中353家通過合理整改退出名單。存款保險(xiǎn)制度初步發(fā)揮了風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早糾正作用。

張奎還認(rèn)為，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在處置部分中小商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)事件中發(fā)揮了重要作用。例如在處理包商銀行問題時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)依據(jù)人民銀行的指令為新設(shè)包商銀行注入大量資金，包括對(duì)相關(guān)票據(jù)業(yè)務(wù)提供兌付保障以及出資55億元組建蒙商銀行等；在處理錦州銀行問題時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合遼寧金控集團(tuán)設(shè)立錦州錦銀管理合伙企業(yè)，由錦州銀行定向認(rèn)購其發(fā)行的債務(wù)工具。

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制缺乏法律支撐

既然存款保險(xiǎn)制度如此重要，支撐存款保險(xiǎn)制度運(yùn)行的相關(guān)法律法規(guī)完備嗎？

張奎指出，雖然《存款保險(xiǎn)條例》明確規(guī)定存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過金融監(jiān)管信息共享機(jī)制和向投保機(jī)構(gòu)收集信息進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)情況開展風(fēng)險(xiǎn)警示的職責(zé)，但規(guī)定“監(jiān)測(cè)信息首先要通過信息共享機(jī)制獲取”，共享所獲信息“不能滿足履行償付、差別費(fèi)率等職責(zé)需要”時(shí)，才能向投保機(jī)構(gòu)收集。然而，在實(shí)踐中，由于存在信息共享不足，且受限于《存款保險(xiǎn)條例》限定，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可直接收取的信息較少，制約其在風(fēng)險(xiǎn)警示、早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置中作用的充分發(fā)揮。

類似限定問題不僅存在于《存款保險(xiǎn)條例》。付喜國代表表示，在現(xiàn)行的人民銀行法、商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法和企業(yè)破產(chǎn)法等法律中，涉及存款保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定需要修訂和完善。應(yīng)從不同角度完善存款保險(xiǎn)制度，體現(xiàn)存款保險(xiǎn)專業(yè)化、常態(tài)化處置職能，做好存款保險(xiǎn)制度與企業(yè)破產(chǎn)制度的銜接，健全金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制。

金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的缺陷有何具體表現(xiàn)？張奎委員稱，與主要經(jīng)濟(jì)體相比，我國尚未形成多維度、多視角的銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制有待健全。銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制以金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主，相關(guān)法律法規(guī)未明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立投保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，且對(duì)其收集投保機(jī)構(gòu)信息設(shè)置了限制條件，制約了存款保險(xiǎn)及時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、校正風(fēng)險(xiǎn)作用的發(fā)揮。

他進(jìn)一步指出，當(dāng)前我國金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和信息分散在不同金融管理部門，缺乏實(shí)時(shí)的信息共享平臺(tái)，信息共享的范圍和及時(shí)性均存在較大不足，金融監(jiān)管信息共享有待加強(qiáng)。與此同時(shí)，現(xiàn)階段風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警的方法和手段仍然不足。

南方周末在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主動(dòng)獲取投保機(jī)構(gòu)的相關(guān)信息主要包括以下幾個(gè)來源：金融機(jī)構(gòu)定期披露的公開信息，審計(jì)機(jī)構(gòu)披露的審計(jì)報(bào)告，主流新聞機(jī)構(gòu)發(fā)布的相關(guān)新聞報(bào)道和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)發(fā)布的評(píng)級(jí)報(bào)告等。此外，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也可以派人對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)秘密調(diào)查。但上述公開信息發(fā)布滯后，且存在有問題的金融機(jī)構(gòu)為掩蓋風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的可能。

南方周末在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，在處置部分問題銀行風(fēng)險(xiǎn)事件的實(shí)踐中，由于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警不夠系統(tǒng)化和標(biāo)準(zhǔn)化，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)無法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和及時(shí)糾正，高風(fēng)險(xiǎn)銀行的問題越積越多，最終發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件。同時(shí)，隨著暴露時(shí)間滯后，問題銀行的價(jià)值大量流失。

應(yīng)盡快明確信息共享的范圍和時(shí)效

中央金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)早識(shí)別、早預(yù)警、早暴露、早處置。其中，早識(shí)別最為關(guān)鍵。南方周末調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)依法承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警和早期糾正的職責(zé)在業(yè)界學(xué)界已漸成共識(shí)。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)如何實(shí)現(xiàn)早識(shí)別？

張奎建議，有必要在《金融穩(wěn)定法》等立法中明確賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警職能，擴(kuò)展直接收集投保機(jī)構(gòu)信息職責(zé)。付喜國對(duì)此予以呼應(yīng)。他希望在《金融穩(wěn)定法》立法中強(qiáng)化存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)早期糾正職責(zé)和監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，拓展存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)直接收集投保機(jī)構(gòu)信息的范圍。

兩位代表和委員都提及《金融穩(wěn)定法》立法工作。在2024年3月6日舉行的十四屆全國人大二次會(huì)議經(jīng)濟(jì)主題記者會(huì)上，央行行長潘功勝明確表示，將加快推進(jìn)《金融穩(wěn)定法》等立法修法工作。

為促進(jìn)問題銀行風(fēng)險(xiǎn)早識(shí)別、早發(fā)現(xiàn)、早暴露、早處置，兩位代表和委員還同時(shí)提出存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要擴(kuò)展直接收集投保機(jī)構(gòu)信息的建議。南方周末調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于行業(yè)特殊性，銀行對(duì)內(nèi)部數(shù)據(jù)和信息高度保密，輕易不會(huì)公開，甚至監(jiān)管機(jī)構(gòu)有時(shí)都無法獲得一些銀行的數(shù)據(jù)。這導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)外客觀上存在較大的信息不對(duì)稱性。而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)能否及時(shí)全面掌握銀行的相關(guān)信息，對(duì)于能否做到風(fēng)險(xiǎn)早識(shí)別至關(guān)重要。南方周末了解到，業(yè)內(nèi)一直存在將商業(yè)銀行所有數(shù)據(jù)信息庫接入存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫的呼聲，但反對(duì)的聲音似乎更大。

基于此，張奎提出，應(yīng)盡快建立健全金融管理部門和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)間及時(shí)有效的常態(tài)化信息共享機(jī)制，明確信息共享的范圍和時(shí)效，提升風(fēng)險(xiǎn)信息共享的時(shí)效性和便利化程度。他還提出，應(yīng)加速探索運(yùn)用區(qū)塊鏈、人工智能等金融科技手段，研究建立能夠準(zhǔn)確預(yù)測(cè)正常機(jī)構(gòu)劣變?yōu)閱栴}機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)模型和預(yù)警信息系統(tǒng)，逐步搭建系統(tǒng)、全面的存款保險(xiǎn)特色風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系。

美國存款保險(xiǎn)體系48小時(shí)“滅火”

作為一項(xiàng)“舶來品”，存款保險(xiǎn)制度在成熟市場(chǎng)國家應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)是否能夠做到早識(shí)別、早預(yù)警？

存款保險(xiǎn)制度最早誕生在美國。2023年3月8日，美國硅谷銀行危機(jī)突然暴發(fā)。3月9日，該行在10小時(shí)內(nèi)流出超過420億美元存款。3月10日，預(yù)約取款金額高達(dá)1000億美元，擠兌速度史無前例，并由此引發(fā)公眾對(duì)美國金融系統(tǒng)穩(wěn)定性擔(dān)憂。

就在3月10日，硅谷銀行被宣布接管，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（簡(jiǎn)稱FDIC）宣布在限額內(nèi)（25萬美元）為受保存款提供保障。3月12日（周日）亞洲主要金融市場(chǎng)開市前，F(xiàn)DIC又宣布接管簽名銀行，并聯(lián)合美聯(lián)儲(chǔ)和美國財(cái)政部發(fā)布公告，宣布硅谷銀行和簽名銀行具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，F(xiàn)DIC為所有存款提供全額保障。美聯(lián)儲(chǔ)同時(shí)宣布推出“銀行定期融資計(jì)劃”（BTFP，中小銀行可通過抵押美國國債、機(jī)構(gòu)債、抵押貸款支持債券獲得最長一年的貸款）。

從識(shí)別、判定再到啟用“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外條款”，F(xiàn)DIC為代表的美國存款保險(xiǎn)體系撲滅硅谷銀行破產(chǎn)倒閉危機(jī)，整個(gè)決策過程不到48小時(shí)。其中，F(xiàn)DIC第一時(shí)間識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)最為關(guān)鍵，其保證了監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠快速行動(dòng)，在最短時(shí)間遏止問題金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)窟窿的持續(xù)惡化。

如何做到第一時(shí)間識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)？真實(shí)、準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)是FDIC快速行動(dòng)的前提。兩家問題銀行雖然爆雷，但其在非常困難的情況下仍能及時(shí)準(zhǔn)確披露最新的財(cái)務(wù)狀況，為FDIC研判問題嚴(yán)重性提供了最重要的依據(jù)。同時(shí)，F(xiàn)DIC通過日常監(jiān)管和監(jiān)管信息共享機(jī)制，可交叉驗(yàn)證財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)真實(shí)性。