聚焦“信息化混合戰(zhàn)爭”——美國啟動新一輪國防體制改革

2016年4月5日，美國美國防部長卡特在“戰(zhàn)略與國際問題研究中心”發(fā)表講話，也軍用闡明了美軍未來改革的改啦更強(qiáng)四大主要領(lǐng)域，標(biāo)志著新一輪“國防改革季”的化輿到來。事實(shí)上，論戰(zhàn)2015年11月以來，位作美國參議院針對以《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》為基石的美國現(xiàn)行國防體制，特別是也軍用國防部、參聯(lián)會、改啦更強(qiáng)聯(lián)合參謀部和聯(lián)合作戰(zhàn)司令部等核心機(jī)構(gòu)在全球安全新環(huán)境下暴露出來的化輿一系列問題，密集召開一系列聽證會，論戰(zhàn)計(jì)劃以2016年《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》通過30周年為契機(jī)，位作推行新一輪國防體制改革。美國總的也軍用來看，美新一輪國防體制改革的改啦更強(qiáng)根本動因，是要針對當(dāng)前以烏克蘭危機(jī)和敘利亞內(nèi)戰(zhàn)為代表的“信息化混合戰(zhàn)爭”，解決和克服現(xiàn)行體制存在的種種不適應(yīng)性，其重點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面。再次調(diào)整中央?yún)⒅\機(jī)關(guān)職權(quán)美軍現(xiàn)行國防體制主要源于1986年的《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》，其本質(zhì)是以蘇聯(lián)以及第三世界國家等數(shù)量單一、分散孤立的國家為主要對手，以打贏時(shí)間、規(guī)模、強(qiáng)度和投入都相對有限的常規(guī)局部戰(zhàn)爭為著眼點(diǎn)，以強(qiáng)化參聯(lián)會主席、聯(lián)合參謀部和聯(lián)合作戰(zhàn)司令部的地位作用為重點(diǎn)而設(shè)計(jì)的一種“小戰(zhàn)”體制。隨著國際形勢的調(diào)整和多樣化威脅的凸顯，美現(xiàn)行國防體制存在的問題進(jìn)一步暴露。在信息技術(shù)的推動下，美當(dāng)前安全威脅日益呈現(xiàn)出全球化、多元化和復(fù)合化的新趨勢，美宣稱要在全球范圍同時(shí)應(yīng)對多個(gè)戰(zhàn)略威脅，其中既有朝鮮和伊朗等中小國家挑戰(zhàn)，也有兼顧以“伊斯蘭國”等暴恐組織為核心的非國家行為體，導(dǎo)致美軍力不足與戰(zhàn)線過長的矛盾日趨凸顯，特別是難以有效管控這些復(fù)雜多元威脅的“溢外效應(yīng)”和“聯(lián)動態(tài)勢”。例如，美近年高調(diào)推出的亞太“再平衡”戰(zhàn)略，造成其在歐洲和中東地區(qū)出現(xiàn)了明顯的力量空虛，客觀上為烏克蘭危機(jī)的爆發(fā)和“伊斯蘭國”的崛起創(chuàng)造了條件。在此背景下，美軍認(rèn)為若繼續(xù)沿用傳統(tǒng)模式，集中精力應(yīng)對某一威脅而置其他于不顧，必然會為第三方的崛起和坐大提供充分的時(shí)間和空間。正如美國防部長卡特所言，“我們必須要統(tǒng)籌兼顧這些威脅，不能再奢望選擇其一而置其他于不顧。”本質(zhì)上看，這種威脅態(tài)勢有點(diǎn)類似于美軍二戰(zhàn)時(shí)期在歐亞戰(zhàn)場同時(shí)應(yīng)對德日威脅所面臨的兩難困境，只有依托中央?yún)⒅\機(jī)關(guān)的強(qiáng)力介入，綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、外交、軍事的“合力”優(yōu)勢，才能予以有效應(yīng)對。

然而，在現(xiàn)行體制下，美軍參聯(lián)會主席對各軍種部和各作戰(zhàn)司令部只具有一般性的協(xié)調(diào)權(quán)，只能通過“和稀泥”的方式，尋求達(dá)成最低限度的妥協(xié)，從而導(dǎo)致許多重大問題陷入“議而不決、決而不斷”的惡性循環(huán)，難以發(fā)揮中央?yún)⒅\機(jī)關(guān)“軍隊(duì)大腦”的關(guān)鍵作用，制定出類似于二戰(zhàn)時(shí)期“先歐后亞”的“全球一體化”戰(zhàn)略。為此，卡特在演講中，提出進(jìn)一步加強(qiáng)參聯(lián)會主席權(quán)力，特別是強(qiáng)化其在協(xié)同戰(zhàn)場指揮、協(xié)調(diào)全球資源、統(tǒng)籌軍力需求等方面的職權(quán)，以有效應(yīng)對這類跨區(qū)、跨域威脅。此外，美國國內(nèi)某些較為激進(jìn)的改革方案，賦予參聯(lián)會主席和聯(lián)合參謀部實(shí)權(quán)，使其進(jìn)入作戰(zhàn)指揮鏈，從而有效應(yīng)對復(fù)雜多元威脅。盡管美軍最終的改革方案尚未出臺，但是進(jìn)一步強(qiáng)化參聯(lián)會主席以及聯(lián)合參謀部的權(quán)力和地位，已成為美軍新一輪國防體制改革的主流方向。從“戰(zhàn)區(qū)中心型”向“職能中心型”轉(zhuǎn)變1986年《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》確立了美軍聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令在作戰(zhàn)指揮鏈中的主體地位，逐步構(gòu)建了以地區(qū)司令部為中心、以職能司令部為輔助的“戰(zhàn)區(qū)中心型”聯(lián)合作戰(zhàn)司令部體系。在此體制下，美軍依托某一地區(qū)司令部，以“武裝進(jìn)攻”為觸發(fā)點(diǎn)，根據(jù)預(yù)先制定、周密詳實(shí)的應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃體系，并適當(dāng)調(diào)集其他力量，就可有效應(yīng)對各類危機(jī)沖突，海灣戰(zhàn)爭和科索沃戰(zhàn)爭則是最典型的代表。新的沖突形態(tài)的出現(xiàn)，使這種戰(zhàn)區(qū)中心的聯(lián)合作戰(zhàn)體制在應(yīng)對過程中暴露出種種問題。以烏克蘭危機(jī)和敘利亞內(nèi)戰(zhàn)為代表的“信息化混合戰(zhàn)爭”，基本都爆發(fā)在美軍地區(qū)司令部交界處的“三不管地帶”，并呈現(xiàn)出正規(guī)戰(zhàn)與非正規(guī)戰(zhàn)交織并重、陸海空天網(wǎng)五維一體的新特點(diǎn)。例如，在烏克蘭戰(zhàn)場，俄羅斯綜合運(yùn)用“兵民一體、軍地協(xié)同”的新戰(zhàn)法，通過快速派遣以特種部隊(duì)為骨干的“小綠人”，并使用網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)和電子戰(zhàn)等信息化作戰(zhàn)力量，在民事行動與軍事行動之間創(chuàng)造了一個(gè)巨大的“灰色區(qū)間”，進(jìn)而模糊了平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)界線，打破了美軍傳統(tǒng)的“觀察-確認(rèn)-決策-行動”（OODA）決策周期，使其針對常規(guī)戰(zhàn)爭而設(shè)計(jì)的一整套應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃難以落實(shí)，只能依托網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、特種作戰(zhàn)、太空戰(zhàn)以及無人機(jī)作戰(zhàn)等“看不見”的力量與對手展開對等博弈，以保持局勢可控。正如美國防部副部長沃克所言，“對手當(dāng)前的戰(zhàn)法模式更加難以察覺，他們通常運(yùn)用代理人、準(zhǔn)軍事人員，以及欺騙、滲透和持續(xù)性的‘拒止’手段——也就是所謂的‘灰色區(qū)間’來實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)……這種混合型對手盡管規(guī)模較小，但卻紀(jì)律嚴(yán)明、組織嚴(yán)密，并擁有有效的指揮控制手段和大量防區(qū)外武器，因此對我們構(gòu)成了實(shí)質(zhì)性的挑戰(zhàn)。”然而，美軍當(dāng)前條塊分割、煙囪林立的聯(lián)合作戰(zhàn)司令部體系，導(dǎo)致戰(zhàn)區(qū)數(shù)量不斷膨脹，權(quán)力日趨擴(kuò)大，不僅嚴(yán)重壓縮了職能司令部的資源和作用，而且也助長了各戰(zhàn)區(qū)狹隘的本位主義思想，使其難以像職能司令部那樣從全球角度審視地區(qū)問題。例如，各戰(zhàn)區(qū)一直從自身利益角度出發(fā)，主張優(yōu)先發(fā)展和使用所轄部隊(duì)遂行相關(guān)任務(wù)，抵制特種作戰(zhàn)司令部和網(wǎng)絡(luò)司令部等職能司令部的介入，進(jìn)而成為美軍推行“全球一體化作戰(zhàn)”，靈活應(yīng)對跨區(qū)跨域威脅的主要障礙。為解決這一難題，美國國會的主流意見要求合并南方與北方、歐洲與非洲司令部，將戰(zhàn)區(qū)數(shù)量由6個(gè)壓縮到4個(gè)，同時(shí)將戰(zhàn)略司令部下屬的網(wǎng)絡(luò)司令部和太空司令部獨(dú)立出來，并進(jìn)一步加強(qiáng)特種作戰(zhàn)司令部的地位，從而全面提升職能司令部在“全球一體化作戰(zhàn)”方面的引領(lǐng)作用，以有效應(yīng)對跨區(qū)域威脅。盡管以卡特為首的美國軍方，在壓縮戰(zhàn)區(qū)數(shù)量方面態(tài)度較為保守，但卻暗示要在新版《聯(lián)合司令部計(jì)劃》中將網(wǎng)絡(luò)司令部升格為獨(dú)立的職能司令部。雖然美國國會與軍方在裁減戰(zhàn)區(qū)問題方面存在分歧，但在提升網(wǎng)絡(luò)司令部地位作用的問題上卻達(dá)成了共識，推動美軍聯(lián)合作戰(zhàn)司令部體系逐步由過去的“戰(zhàn)區(qū)中心型”向“職能中心型”轉(zhuǎn)變。豐富軍官職業(yè)發(fā)展路徑美軍通過1986年《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》逐步構(gòu)建了一套相對完善的聯(lián)合軍官制度，建立了聯(lián)合軍官的培養(yǎng)、選拔、晉升和任用管理機(jī)制，規(guī)定聯(lián)合軍官晉升比例不得低于軍種同級軍官，不經(jīng)聯(lián)合培訓(xùn)和聯(lián)合崗位任職不得晉升為將軍，軍種部人事部門須依據(jù)聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令的人事鑒定來考核晉升軍官等，進(jìn)而確立了“聯(lián)合優(yōu)先”的用人導(dǎo)向。然而，這套制度在聯(lián)合軍官認(rèn)證機(jī)制的設(shè)計(jì)方面過于僵化封閉，只把作戰(zhàn)計(jì)劃和指揮控制等崗位軍官列為聯(lián)合軍官，但卻把情報(bào)、火力、運(yùn)輸、后勤等其他崗位排除在外，從而導(dǎo)致作戰(zhàn)部隊(duì)與情報(bào)部隊(duì)、常規(guī)部隊(duì)與特種部隊(duì)、現(xiàn)役部隊(duì)與預(yù)備役部隊(duì)軍官崗位類別出現(xiàn)了明顯的等級化差異。例如，在傳統(tǒng)聯(lián)合軍官制度下，美軍軍官晉升任用比例嚴(yán)重失衡，常規(guī)部隊(duì)與作戰(zhàn)部隊(duì)軍官晉升機(jī)會較多，屬于“主流派”軍官，掌握重大的話語權(quán)，但是情報(bào)等專業(yè)密集型部隊(duì)、特種作戰(zhàn)部隊(duì)以及預(yù)備役部隊(duì)軍官只能在有限領(lǐng)域任職，軍銜晉升空間受限，屬于典型的“非主流派”軍官，難以反映信息化時(shí)代作戰(zhàn)空間多維化、平戰(zhàn)界限模糊化、力量使用無縫化的新趨勢。這套人事體制的直接后果，就是使軍方?jīng)Q策層基本由傳統(tǒng)作戰(zhàn)人員主導(dǎo)，導(dǎo)致美軍決策思維模式過度依賴軍事手段、過分強(qiáng)調(diào)“單邊主義”來解決戰(zhàn)爭問題，而忽略了經(jīng)濟(jì)、政治、文化和外交等非軍事手段，特別是輿論戰(zhàn)、心理戰(zhàn)和信息戰(zhàn)的作用。烏克蘭危機(jī)和敘利亞內(nèi)戰(zhàn)的戰(zhàn)場實(shí)踐進(jìn)一步表明，單純依靠常規(guī)軍事力量盡管會在戰(zhàn)術(shù)和物質(zhì)層面取得勝利，但卻往往會導(dǎo)致軍事力量的濫用和誤用，從而在戰(zhàn)略和道德層面引發(fā)巨大的負(fù)面效應(yīng)。事實(shí)證明，以“情-偵-監(jiān)”為核心的信息化力量、以特種作戰(zhàn)為骨干的“低信號特征”力量，以及以預(yù)備役部隊(duì)為支柱的穩(wěn)定力量，在削弱對手戰(zhàn)爭意志、破壞對手作戰(zhàn)目標(biāo)等方面可以發(fā)揮關(guān)鍵的“勸阻拒止”作用，已成為攸關(guān)戰(zhàn)場勝負(fù)的重要力量，這也迫切要求美軍對其傳統(tǒng)人事制度，特別是聯(lián)合軍官制度進(jìn)行全方位的改革。為此，卡特從2015年11月開始連續(xù)推出兩輪“未來部隊(duì)”計(jì)劃，并在4月5日的講話中，提出全面拓展聯(lián)合軍官的概念，同時(shí)將聯(lián)合軍官任職年限由3年壓縮為2年，從而全面拓寬情報(bào)、后勤等崗位軍官的職業(yè)發(fā)展路徑，消除和打破任職界限和崗位差異。在此機(jī)制下，美軍誕生了首位空軍武器控制員出身的戰(zhàn)區(qū)司令（北方司令部）——羅麗·魯濱遜和首位特種作戰(zhàn)出身的中央司令部司令約瑟夫·沃特爾。這些舉措將使美軍情報(bào)部隊(duì)與作戰(zhàn)部隊(duì)、常規(guī)部隊(duì)與特種部隊(duì)、現(xiàn)役與預(yù)備役部隊(duì)之間的任職界限和崗位差異日益淡化，也使得美軍“主流”與“非主流”軍官的職業(yè)定位發(fā)生歷史性的轉(zhuǎn)變。美國防體制改革的三大規(guī)律二戰(zhàn)后，美國經(jīng)過多輪改革，逐步建立起了以“文官治軍”為核心，以軍政軍令分離為基本特色，以健全完善的人事制度為關(guān)鍵支撐的現(xiàn)代國防體制。目前美軍正在積極謀劃推進(jìn)新一輪國防體制改革，以順應(yīng)戰(zhàn)爭形態(tài)的深刻演變。綜合看，美國國防體制改革具有三大突出特點(diǎn)和規(guī)律性做法。戰(zhàn)略牽引國防體制改革表面上是一個(gè)組織形態(tài)問題，但其實(shí)質(zhì)卻是一個(gè)軍事戰(zhàn)略問題。換言之，對未來戰(zhàn)爭形態(tài)的認(rèn)識和判斷，是美國國防體制改革設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)。歷史上，1947年《國家安全法》、1949年《國家安全法修正案》、1958年《國防部改組法》以及1962年的“規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算系統(tǒng)”（PPBS）改革，都是美軍以應(yīng)對“核時(shí)代的大規(guī)模戰(zhàn)爭”為基點(diǎn)而進(jìn)行的組織形態(tài)調(diào)整，其核心是將分散在各軍種部的政令權(quán)、指揮權(quán)和預(yù)算決策權(quán)等重大權(quán)力逐步收歸到以國防部長為核心的文官手中，以強(qiáng)化文官治軍，突出科學(xué)管理。1986年《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》則是以應(yīng)對“精確制導(dǎo)時(shí)代的有限戰(zhàn)爭”為著眼點(diǎn)，通過強(qiáng)化參聯(lián)會主席和聯(lián)合作戰(zhàn)司令部的權(quán)力，來解決軍種部操控參聯(lián)會、干預(yù)前線指揮的問題，從而真正實(shí)現(xiàn)了軍政軍令分離，有效提升了戰(zhàn)場指揮效率。當(dāng)前，美軍新一輪國防體制改革的主要目標(biāo)，是以“全球一體化作戰(zhàn)”為指導(dǎo)，通過進(jìn)一步加強(qiáng)參聯(lián)會主席和聯(lián)合參謀部的權(quán)力，并強(qiáng)化職能司令部的地位作用，來有效應(yīng)對以烏克蘭危機(jī)和敘利亞內(nèi)戰(zhàn)為代表的“信息化混合戰(zhàn)爭”。這些改革舉措不僅將對美軍組織形態(tài)產(chǎn)生全方位的重塑，而且也將對美國內(nèi)政治，乃至整個(gè)國際格局產(chǎn)生極為深遠(yuǎn)的影響。政治控制堅(jiān)持“文官治軍”的核心原則，是美國國防體制改革始終嚴(yán)格遵循的政治底線。作為美國“分權(quán)制衡”政治理念的一個(gè)縮影，美國國防體制有效實(shí)現(xiàn)了決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)的相對分離。在此制度下，作為國家指揮當(dāng)局，總統(tǒng)和國防部長擁有最高決策權(quán)，可對重大軍事問題進(jìn)行戰(zhàn)略決策；國會擁有人事審批權(quán)和財(cái)政撥款權(quán)等重大權(quán)力，參議院負(fù)責(zé)高層人事審批，眾議院負(fù)責(zé)財(cái)政預(yù)算撥款，兩院可對重大國防政策實(shí)施監(jiān)督；軍方擁有執(zhí)行權(quán)且權(quán)力一分為二，軍種部負(fù)責(zé)武器研發(fā)、教育訓(xùn)練和部隊(duì)建設(shè)等行政管理工作，聯(lián)合作戰(zhàn)司令部則負(fù)責(zé)所轄部隊(duì)的作戰(zhàn)指揮。這一體制使總統(tǒng)或國防部長、國會和軍方在軍事事務(wù)方面都不具有絕對權(quán)力，其權(quán)力行使要受其他部門的制衡和限制。從這個(gè)意義上講，美國歷次國防體制改革之所以一直反對組建集權(quán)程度最高的參謀部，就是擔(dān)心中央層級出現(xiàn)一個(gè)軍事集團(tuán)，從而對其三權(quán)分立的“憲政體制”和“文官治軍”的核心價(jià)值觀構(gòu)成潛在威脅。未來，美新一輪國防體制改革的最大看點(diǎn)，就在于其能否對傳統(tǒng)的參謀部體制進(jìn)行創(chuàng)造性的改造，在維護(hù)“文官治軍”原則與適應(yīng)未來戰(zhàn)爭趨勢之間找到平衡點(diǎn)。以人為本國防體制改革的方案設(shè)計(jì)、計(jì)劃執(zhí)行與具體落實(shí)，歸根結(jié)底要由人來完成。人事體制改革，既是國防體制改革的重要組成部分，也是確保國防體制改革持續(xù)發(fā)展的核心支柱。美軍歷次重大國防體制改革，都有相應(yīng)的人事制度配套措施。例如，1947年《軍官人事法》、1954年《軍官等級限制法》和1980年《國防軍官人事管理法》，規(guī)范了軍官晉升的標(biāo)準(zhǔn)和程序等重要內(nèi)容，從而進(jìn)一步強(qiáng)化了“文官治軍”的基本原則，并為軍政軍令分離體制的構(gòu)建奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。1986年《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》構(gòu)建了相對完善的聯(lián)合軍官制度，特別是賦予了參聯(lián)會主席和聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令極為關(guān)鍵的人事鑒定權(quán)，從而真正開啟了美軍聯(lián)合作戰(zhàn)的新紀(jì)元。美軍這一輪人事體制調(diào)整的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就是通過升級晉升考評標(biāo)準(zhǔn)、拓寬聯(lián)合軍官定義等方式，將情報(bào)、后勤等輔助支援力量也納入作戰(zhàn)力量的范疇統(tǒng)一考量，以順應(yīng)信息化時(shí)代作戰(zhàn)空間多維化、平戰(zhàn)界限模糊化、力量使用無縫化的新趨勢。這些舉措標(biāo)志著美軍對新型作戰(zhàn)力量的理解以及戰(zhàn)爭制勝機(jī)理的認(rèn)識，都出現(xiàn)了新的變化。